优化成都市民营企业法治环境政策建议研究

一、民营企业法治环境优化提升空间巨大

与省内乃至西部各个城市比较而言，成都市民营企业营商大环境相对较好，民营企业内外部法治环境水平较高。但在深化法治建设阶段，受社会管理、惯性治理和发展阶段的约束，民营企业法治环境还存在诸多问题，主要体现在如下几个方面：

（一）立法对企业回应不足

依法行政的前提是有法，并且是良法。成都市人大具有制定法规的权力（在全面依法治国大背景下，权限不断调整），同时，成都市政府制定规章和成都市及相关职能部门制定行政规范性文件等抽象行政行为是具有“立法性”的活动。

1、成都市保护民营企业权益的立法数量少，宣传不到位。根据“北大法宝”数据统计，在保护民营企业的立法领域，国家和中央一级的法律文件累计900多部，具体包括法律、行政法规、司法解释、部门规章等。四川省在民营经济方面的立法有60部左右，成都市的民营企业权益保护方面的相关文件有65部，其中56部属通知性文件，有9部是关于保护和支持民营企业的实质性政策文件，其主要内容是促进中小微企业发展的若干实施意见。比较全国有关保护民营企业的立法情况和政策规定，成都市的法规和政策文件相对较少，内容相对简单。成都市对民营企业权益保护的政策，不排除还有部分没有上网，但是对于这部分，课题组查阅不到，民营企业获知和贯彻也会有限。这就可能造成民营企业难以知晓部分法律，更无法运用的结果。民营企业量大事多范围广但专门的法律性规范比较少，说明本土民营经济法治化进程还需要加强，发展民营企业的相关政策落地也难，普及、宣传不够，全面的或者专项的促进民营经济发展，保护民营企业权益的法律规范还需要继续加强制定实施。

2、立法时对民营企业的意见征求不到位。在课题组调研中，参与填写问卷的相关民营企业在被问到对线下立法或政策制定时的意见收集状况和信息反馈渠道时（如图1所示），67%的民营企业认为“民营企业给政府提供的意见等信息临时、非正式渠道、点滴反馈”，28%的民营企业认为其“表面化、渠道多但杂、反映问题无用”，而认为其“畅通、正式、反馈有力”的只占5%。这表明民营企业与政府的关系可能存在官员与企业家之间过分的不当亲密，甚至搞利益输送，也可能是二者分离疏远。政府搜集相关系列信息，了解民营企业经商环境，对民营企业的诉求给正式反馈，也就需要重视，而不是“不说白不说，说了也白说”，也不是少数特殊企业过分得到政府及其领导人的“关照”；良性、正常的官民关系，应该是政府与民营企业建立规范统一的沟通、信息交流渠道。民营企业法治环境需要继续优化，需要制度支持。在缺乏民营企业参与和信息反馈的情况下，如果较为孤立的立法提高了部分企业生产经营门槛，对企业生产经营影响较大。

3、社保、基金的征收、调整非法律化。社会保险征收基数不断调高，企业难以承受，其中较为典型的是建筑行业的农民工缴纳较高社保费用，企业对此“喊负担重”。从实际情况来看，社保费与新农合是部分冲突的，严重影响农民工交纳社保的积极性，因为农民工流动性大，经常断保，社保接续不方便，即使购买了社保，员工也从中得不到切实的保障。根据社保缴费规定，如果员工20岁进入企业工作，就应该购买社保，而20岁至30岁之间恰恰是他们职业生涯的不稳定期，换工作频繁，即使交了社保，多数员工认为是一种浪费。企业认为即使给这些年轻的员工缴纳了社保费用，最后这些员工很难实际享受到，故部分企业和部分员工倾向于不购买社保。有的企业在员工同意的情况下，企业不给员工购买社保，但如果员工与企业发生纠纷，员工会以企业未给自己购买社保作为理由要求索赔。企业认为：一旦发生社保纠纷索赔案件，不管没有购买社保的员工是否自愿不购买，企业都得支付相关费用，对企业不公平。

民营企业税赋缴纳方面存在的不公正情形。根据问卷数据（如图2），只有19%的民营企业对目前的税费负担感到满意，而占大比率的60%的民营企业都较为不满意，说明我国目前民营企业对其承担的税费认知方面存在较大问题。这可能是企业单方面的税痛感导致，也可能是政府与企业对税款交、用等认知不统一所致，还可能是各个企业缴税、税收优惠不公开、不透明，无法比较是否公正，税收环境不公正等原因引起的。收税不统一，同类企业交税项目和比例都不相同。税费政策规则不稳定，执行不公平。例如，税收优惠政策的不合理，为招商引资，政府就擅自减免各种税负，而没有通盘考虑税负政策的整体公平；税收优惠自主设定或者优惠不当，就造成民营企业经商环境的不公平；还可能存在部分不当缴纳税费等情况，并且还有部分法律之间相互冲突，会计做账困难，存在重复交税情况。根据税负缴纳规则，企业应当到住所地交所得税，但是有企业反映，该企业如果到外地（如凉山）做工程，还得在工程地交所得税，不少地方政府要求当地项目中标者要开具当地的税票，以此争夺税源。同时，税收部门乱处罚，吃企业现象依然存在。并且税收扶持政策，规则制定出发点好，但落实到基层往往大打折扣；扶持政策缺乏统一监管，税务部门自由裁量权大。

劳资关系调整立法支持不足。民营企业对于劳资方面的不满，真实的反应在了课题组发放的问卷中。调查结果显示（如图3），仅有3%的民营企业认为目前劳资冲突平缓、人工成本压力不大；有97%之多的企业认为人工成本高、企业负担大。劳动合同法对员工保护高，有关劳动的法律法规及政策对企业约束多，对员工约束少。企业用人成本高，用工风险增加，与劳动者相比，企业反倒成了弱势群体。

法律过于保护劳动者的权益忽视企业自身的难处与合法利益。例如：法律法规对辞退劳动者设置高门槛，导致在有的劳动者确实表现不佳时，企业一旦辞退，就要给付各种费用；如果社保待遇或者辞退费用给付不全，辞退的劳动者就会找企业无休止的扯皮或诉讼（或仲裁），一旦发生劳资纠纷，企业不得安宁，不堪其扰。企业认为自己毕竟不是做慈善的，需要劳动者创造效益，不能为太多不合格员工买单。企业是合法的纳税人，劳资调整规则不能单方面的要求企业承担过高的社会责任，而应该给予其相应的理解与支持，对企业较高的社会责任要求逐步提高。劳资冲突的平缓与否关系着民营企业的发展前景，我国立法相对注重对劳动者的权益保护，保护弱者当然无可厚非；但是，劳资关系规则在某些方面似乎有些忽略对民营企业的合法权益保护，不当的严重倾斜，不利于民营企业的生存发展，最终这种影响也会作用到劳动者身上。随着社会进步，不断提高工人的劳保待遇，让他们共享改革和经济发展成果是必然之举，但对于先天不足后天弱势的大多数民营企业却压力巨大；民营企业在逐利发展和减少开支（包括减少对员工工资的支出）的矛盾中不断壮大，劳动者权利保护的提高需要社会假以时日、政府适当帮助和工人的理解支持。

（二）执法内容繁杂不规范

行政执法是政府等行政主体对企业的主要活动，在行政检查、许可、处罚及收费等，企业反映存在一定的问题。

1、行政检查内容多、执行不当及执行不平等。行政检查执法是为了规范民营企业的生产经营，以保证其良性竞争、取财有道、可持续性发展，无论是对社会还是民营企业都应该是必须的，但根据民营企业所填问卷统计（如图4），发现高达67%的民营企业认为行政检查执法的公正性、合法性不足，甚至有32%的认为其检查随意、任性、不公平，说明了行政检查执法的可信任度不高。

2、行政许可复杂。行政许可法的规定很细致，但具体实施中按照规定办理艰难。安全、环保、质检为主的行政许可的主要问题集中在：一是指定服务，二是不透明、不合理。在行政审批方面的中介服务的收费上，企业的意见也较大，例如土地建设项目，需要三个报告，压覆矿报告、土地灾后评估报告、土地利用评估，三个报告的中介评估都要收费。土地出让前，出让方不能保障土地使用性，出让方没有先做评估，要企业自行评估，增加企业负担。有的简政放权审批项目，原来是由省上审批，权力下放后，增加县、市级预审环节，实质上却是增加了审批环节，企业办理反倒负担重了。如土地批准权在省级，在县级要预审，报市局后再报省局，审批行为不断细化，环节多，耗时长。

3、行政处罚需要加强公正性。行政处罚中区分违法后果的严重程度不明确。通过权力清单简化政府作为，但制定权力清单时缺乏民意参与，无民意支持。如果行政处罚细化量化，法条又太多。有商家怀疑行政处罚是选择性执法，不公平。

4、行政收费需要继续改革。在产权交易方面，存在多收费、乱收费、高收费的现象。公共资源全部进场交易，规范交易，防止各个公共资源主体自行交易，形成暗箱操作，滋生腐败。但如果参与交易的企业全部要求基本一定的规模，公共资源在固定交易中心交易的费用大幅提高，提高了进场交易的门槛，就排除了部分小微民营企业参与竞争，在公共资源交易中心交易，支付的费用也比原来分散交易时支付的费用提高了。部分地方还存在行政不当评比、摊派，比如要求民营企业订阅报纸、杂志等。

（三）专项服务功能需加强 

政府在专项资金支持、工程招投标制度设计、企业融资、土地供给等方面，政府提供公共产品，应该公正、公开、透明。

1、政府补助资金及使用欠公平，政府与企业信息交流不对称。经调查（如图5），41%的民营企业对政府补助经费、政策、方案及结果的公开性评分都不及格，极少的7%的民营企业对其评分为80分以上，这说明了我国政府忽视了补助经费、政策、方案及结果的公开性制度建设。一些政府优惠、资助企业的信息，很多企业难以了解；一些政策补助等设计门槛比较高，多数民营企业够不着；政策性补助资金到底“花落谁家”不清楚，结果怎么样不明白，效益、公平性如何不评估，也不对外公开。一些补贴、业务培训政策宣传范围比较小，宣传不到位，政策被关在办公室了，没有完全落实企业的信息知情权。

（六）   中小微企业在工程招投标中支付成本更高。在工程招投标和建设中，民营企业被设置更高的门槛，如中小民营企业中标工程后，需要缴纳工程保证金、民工工资保证金等，而国企或央企等大型企业中标后只需出具银行的保证函，这种情况属于区别对待。工程招投标准入门槛抬高后，国企、央企等大型企业入驻本地，更容易拿到大中型招标项目，地方民企完全无法与之同台竞争。

3、招商引资政策对中小微企业不公平。主要表现是重外轻内，地方政府给与外来投资者太多优惠；重视外来招商引资，本地企业再投资优惠低，同时投资，优惠政策不公平；注重外来投资增量，不重视盘活存量，现有企业投资存量的保护和服务重视不够。不公平的外部条件导致企业间恶性竞争，打乱了市场自发调节功能，导致部分本地企业假外资、假引资，企业在外注册后，返回本地投资经营；市内各个区县招商引资待遇不一致，相互竞争，市区内企业有外迁趋势；市域内对企业服务条件平等性不够，更有重大优惠政策不公开不透明不平等。大型国有企业、体量大的民营企业，在重大外来投资项目等方面，直接得到政府大量优惠，其优惠政策也不公开；此种过度优惠，实质损害了中小微民营企业的平等权益。甚至部分大企业在投资时，提出捆绑优惠要求，排斥中小微民营企业公平参与竞争。

4、企业融资难融资贵。根据问卷统计数据显示（如图6），有73%的民营企业认为融资成本高，其中又有28%的民营企业认为融资有一定难度，更有45%的民营企业认为融资成本高、渠道不规范、融不到资。而且，数据中存在一个明显的循环，企业规模越大越不急需融资的越容易融到资，而越是规模小急需融资的企业越不容易融到资，导致强者愈强，弱者愈弱，中小民营企业规模更会缩小。

（四）司法需要公正和便捷

司法环境主要表现对民营企业财产权保护力度不够和和司法解决纠纷的公正性、效率性仍待提高等方面。针对司法救济的方式，课题组特对民营企业在遇到纠纷时采用司法方式解决的概率进行了统计，如图8所示，其中选择概率大于30%的民营企业只有9%，而剩下91%的民营企业选择司法方式的概率都小于30%,其中概率小于10%的更是占37%，说明目前民营企业对司法方式的选择仍有重重顾虑，其原因无外乎是对司法方式解决纠纷的不满意、不信任等，这是我国司法应当改进的地方。另外，通过对选择各个概率的民营企业对比，选择司法方式概率较高的的民营企业大多数都较具规模性、发展较好、经济能力较大，而数量更大的中小微型企业大多数的选择概率在20%以下，这说明了民营企业的顾虑与经济能力有关，直接的表现或许就是司法成本过高。

1、民营企业财产权保护不到位。当民营企业遭遇内部管理人员、员工侵犯财产权或者企业员工与企业发生经济纠纷时，司法机关与民营企业的认识还有差异。对企业内外的经济纠纷，公权力不应该插手解决，但对于部分员工利用职务之便，侵占、鲸吞企业财产，公权力应该保护企业财产。但对此认识存在模糊边界，公权力对侵权打击不到位。出现企业财产遭遇外部诈骗，被蓄意骗钱等情况时，如果金额不很大，或还有合同纠纷，公权力更是救济不力，能够挽回企业损失的很少。

2、司法解纷需要提速。司法解纷程序相对复杂，根据程序办事是法治的表现之一，但也有部分与企业发生纠纷的一方，充分利用程序制度，故意与企业周旋，使得另一方企业无法招架。长时间的拖沓，无法解决问题，企业承受不了。如图9所示，民营企业在选择不愿意采用司法方式解决纠纷的最主要原因时，司法公正性低、程序过于冗杂、结案率低以及司法方式耗费时间长、成本高这四个原因不存在大比例的差距，可见民营企业的顾虑来自各方各面，司法救济对民营企业的保护还远远不够；而这四个原因中，以“司法方式耗费时间长、成本高”为最高，其次是“公正性低”，这表明我国司法应当适当考虑民营企业的时间、成本问题，较少民营企业的沉重包袱，更应当增强公信力，以一个中立方的姿态努力摆脱行政机关的干涉，还民营企业以法治和公正。

3、对被政府欠款的民营企业司法难以提供救济。经济下行，持续走低，政府经济实力大受影响，政府对企业欠账很多。民营企业既不想通过打官司拿回欠款，打官司难度大，也得罪了政府，但又想及时拿回钱款，只能希望上一级政府出面帮其维权。

（五）法治环境需统筹谋划

法治环境是民营企业法治化进程中的重要因素，甚至是决定性因素，是民营经济发展成败的关键要素。民营企业法治环境建设涉及很多方面，社会越复杂，关涉范围越宽，在具体的各个相关领域，针对民营企业经营环境的相关领域，政府可以展开专题调研，搜集重点问题，给与专项解决。

1、行业垄断比较严重。行业垄断的种类比较多，如水电、市政、电力等计划经济生产方式后续垄断，石油、军工行业垄断，民营企业无法参与进入；教育、医疗等行业竞争性不够；跨国公司进入我国后，凭借其强大的资本和优越技术形成资本和技术垄断。对于垄断行业，中小民营企业无法与其垄断经营者平等竞争，危及社会主义市场经济的良好运行和竞争经济规则的推行。

2、公用事业垄断经营收费高增加民营企业的负担。公用事业单位垄断经营，水电气的供、断及收费等方面不规范。如对酒店行业按照特殊行业用水用电收取费用，水每一立方米4.39元（包括排污费0.9）；其实酒店行业竞争相当充分，已经不具有经营的特殊性；酒店企业有餐饮、茶坊、住宿，三种用水价格不同，严格区分三种用水比较困难，收费单位就直接指定其中一只水表为茶坊用水（茶坊用水价格高于餐饮和住宿用水），酒店方认为这种方式不科学，可能把非茶坊用水当成茶坊用水，收取高额的水费，对企业不公平。目前餐饮行业效益大幅下滑，整体效益降低，水电费畸高不下，导致其经营成本降不下去。公用事业单位收费价格、运营不透明。公用事业单位项目建设及收费不但不是与民营企业平等谈判、交易，甚至还利用垄断地位谋取高额利润。
    3、企业内部法治环境缺失。根据接受调查的民营企业可以得出，如图10所示，14%的民营企业缺乏建设其企业内部法治环境的意向，40%的民营企业虽有意向建设并改善但有心无力，31%的民营企业正在完善，而企业内部法治环境非常完善的只有15%。很多弱小民企，人员有限，知识储备不足，内部法治环境不佳。民营企业内部的用工、税负交纳、知识产权、信用体系等方面的制度构建，法治化程度不高。官商勾连不当恶化民营企业自身法治环境。有民营企业大肆行贿，以巨大利益诱惑政府官员而不当竞争以牟利，搅混整体环境，也使政府整体形象受到外界质疑，更使别的民营企业处于不愿行贿却不得不随波逐流的尴尬地位，继而使民营企业的法治环境愈发恶劣。民营企业对违法的认识、对腐败的拒绝和抵制、对法治知识的学习、法治意识的培养、对法治的追求与坚持等知识、信息的传递等都亟待建立提高。民营企业外在的与消费者、上下游供货商的（消费者权益保护、合同、侵权）、与行政主体（各类监管、服务信息）等的关系界定也都存在认知差异和不足。

民营企业有其自身缺陷导致其内部法治环境一直不佳，这是发展中的问题，政府应当出一份力，引导其向好发展，并为其开展法治辅导，传播法治思想，对于有心无力提升内部法治水平的企业更要加紧扶持，帮助其改善，变革其法治环境也培养企业员工的法律素养。

民营企业的内外法治环境都还需要不断改善。诸如政策落地与新法律规则改革需要协调的问题，还有企业期盼天府新区政策能够有比较大的突破，能够成为新的“特区”，配套更优惠政策，以促进各类经济体快速落地。新区新政及配套政策不全，不少新区新政实际无法实施，一直出新政策，但一直没有完全落实到位。还有媒体宣传及监督权力行使不当等问题。部分民营企业认为新闻媒体的导向不准，运行无独立性，部分媒体倾向性报道，或断章取义，扭曲事实，无职业道德，恶化民营企业生产经营环境，民营企业对此颇为不满。民营企业法治环境范围宽泛，事项很多，需要各个击破，逐步提升民营企业经营的环境质量，提高法治水平。

二、优化法治环境营造民营企业发展新摇篮

民营经济法治优化，深化落实有效的法律法规规章规定，根据提升民营经济法治环境的需要，优化修订规范性文件，加强对具体行政行为的监督，成都市民营企业法治化的基本目标是：良法善治、更便宜经商、增加地方发展软实力，效率、秩序、公平兼顾。

（一）良法善治是民营企业发展的福音

党的十八届四中全会的决定和《四川省依法治省纲要》都明确指出要“建设法治政府”“依法规范行政行为”。成都市法治建设和法治实践已经进入深水区，行政执法规范工作全面升级。在行政理念中，首先应该厘清什么是法治，什么不是法治。如果“以法治国”，统治者编制好各种法律条文后，严刑峻法，要求百姓遵守，此种“法治”，二千年前就有了。政府权力要为社会主体服务，但如果政府管理、管制过宽，会阻碍，甚至迟滞社会的发展。良好的法治要求政府提供社会主体外部发展的良善规则，促进民间社会主体的发展，激发其创造活力。

政府法治建设中需要优化行政行为。政府部门及执法机构、人员的寻租腐败，给社会“示坏”作用。法律是治国的重器，治国需要良法。恶法非法，坏法对社会的破坏作用更大。依法治国，建设法治政府，成都市在祛除政府腐败行为方面更加努力，深化优化民营企业法治环境。

良法善治才是我们追求的法治。亚里士多德认为：“已经成立的法律获得普遍的服从，大家所服从的法律又应该本身是制订的良好的法律”。法治政府要制定有完善具体的法律条文，法治需要规则便民高效。法治要摈弃过分的繁琐程序、复杂的管制行为；简化规则，使规则最大限度为社会服务。实施法律规范过程中，成都市要不断检测规则的效用，是否最大限度地保护了社会主体的各项权利，是否最大限度地激发了社会主体追求幸福的热情；是否符合社会规律，促进国泰民安、企业安营扎寨、安居乐业、健康发展。

（二）优化法治环境提升地方软硬实力

优化民营企业法治环境是地方软实力建设的需要。软实力是指某个国家或地区依靠文化和理念方面的因素来获得影响力的能力，主要是指一个国家或地区的文化影响力，包括意识形态、政治价值、地域特色的吸引力、民族精神等。软实力是通过影响他人而获得期望结果的能力；是一种源于文化和意识形态的吸引能力。一个国家或地区行政行为能力、政府行政水平、民众对法的认识、认同、遵奉等形成地方法治软实力。建构、发展、实践的理论自己要信奉，社会要认同，执行有底气，宣讲有自信。国家及地方输出的不仅是真金白银，还有思想、学说、理论，以促进人类文明、推进国家或地方各项发展。一个地方法治良好，政府行政行为得到约束，政府承诺守信，会赢得更多的外来投资者，地方经济体发展速度快，会创造更多财富回报社会。良好的法治环境是民营企业趋之若鹜的良木。成都市招商引资的成功已经证明企业法治环境相对较好，但仍有较大提升、改革的空间。地方法治环境优良程度与地方经济（包括民营经济）创新活力成正比。建设法治政府，优化政府行政行为，可以大力提升地方经济活力，提高地方经济发展速度，推进社会快速发展。

优化民营企业法治环境需要注意公平秩序效率兼顾。民营企业发展软环境需要营造自由公平有序竞争局面。竞争与市场经济本质相通，竞争乃是市场经济的基础推动力。通过公平、有效的竞争，地方经济权力获得互相比较的机会，从而不断改善和优化，提升地方法治环境的竞争力，吸引投资，扩大生产，增加税负等，提高地方经济整体水平。竞争为中国经济增长的一个主要动力，中央和地方财权分开后，地方政府强大的盈利冲动和激烈的竞争意识推动了经济大发展。经济主体竞争将市场信息传递到政府部门，地方政府退出市场、构建法治环境、压低成本、改善设施，以提高企业经营效率，提升地域竞争力。放手地方政府，推动其继续竞争，是经济法治的必然体现。地方经济法治有利于实现和谐社会的可持续发展，有利于充分调动中央和地方两个层面的积极性，有利于巩固和促进和谐社会的经济基础，有利于为可持续发展提供动力之源。成都市对民营企业法治环境的打造可以提升四川民营平均法治化水平，在西部城市中起到示范和带头作用。

法治社会是有序发展的社会，需要政府提供基本的秩序，制定法律规则并有效实施。初期的法治，部分人，甚至部分权力主体从自身本位出发，理解法治和制定规则，在权力可能寻租等多方面促进下，规则可能繁琐、复杂、机械，不适当的细化规则，过多过滥的规则，反倒成了社会发展的桎梏。例如，为管理需要，行政审批的期限可能延长，制定行政审批的主体不断地添加内外审批环节，最终，过度拉长的行政审批程序，使外部社会主体，包括民营企业不堪其烦，无法承受过度的管制。因此，成都市在追求基础性公平公正，加大公权力管制力度的同时，尽最大可能地降低社会主体遵奉成本，提高效率，促进发展；需要继续完全放开市场，鼓励自由竞争，防止垄断经济，优化法治环境，建立民营企业（也是各类经济体）需要的公平竞争秩序。

地方软实力增强，吸引资本投资更快更多，各类经济主体投资扩大，生产经营扩大，地方税负增强，总体经济实力则不断推高。但各个城市经济体竞争，如逆水行舟，不进则退。周边城市经济发展速度加快。成都市应该增强忧患意识，树立竞争思想，大力改革，营建民营经济发展良好环境，增强地方软实力。软实力增强促进经济建设水平提高，一箭双雕推动社会进步。

（三）提高经商便宜度营建民企新摇篮

世界银行近十年来，每一年推出一份《营商环境报告》，展示各个经济体的营商环境状况，根据指标打分，然后综合计算排位。也是各个经济体的政务服务便捷程度的排位，通过这个报告，大致可以了解我国政务服务水平层次和政府营造的服务环境质量高低。通过对189个经济体的营商指标进行评估，分别针对10个商业监管指标耗时等指数分别单独排名，例如开办企业，办理破产和跨境贸易等，然后综合为营商环境指数统一排名。营商指数排名高说明该国的政策法规环境有利于企业经营。在世界银行发布的世界各个地区各项目便利度的比较中，香港地区排名靠前，中国则一直处于中间靠后一点的位置。世界银行的“经商便利度”中的指标及排名如下表：

                    2014年世界银行经商便利度排名摘录

据粗略估计（由于课题研究范围及资金支持力度，无法把成都市的营商便宜度单独计算、对比），成都市的营商便宜度，大概居于全国中等靠前位置，即稍微高于全国平均水平。鉴于世界180多个经济体，在行政服务提供方面的巨大方便，促使其经济发展更有活力，课题组通过比较认为，成都市的营商环境，即行政服务水平（经商法治环境）还可以较大幅度提高，民营企业发展的法治环境还可以大幅度优化。成都市政府贯彻新一届政府简政放权政策，新政策落地还需要加大力度，继续创新，释放改革红利，推动社会进步。

三、深化改革助推民营企业再上发展高速路

改革洪流，不破不立；依法治国，规则先行；针对民营企业发展环境，在依法、规范、服务的前提下，优化管理、提高效率、促进民营经济更健康地发展，主要采取以下措施：

（一）科学立法

立法要充分论证，法律规范的制定要逻辑严密且立法技术纯熟。同时，要求成都市针对民营企业立法加强服务性，既制定专门的服务于民营企业的法规、规章（这里把规章制定也理解为广义的立法，甚至还可以把制定其他抽象性法律文本的行为也理解为立法），也要在其他立法文本中，添加对民营企业法治环境有利的服务性法律规范。

1、立法充分吸纳企业意见和建议。立法宗旨是为社会主体服务，在增加企业负担时，更要考虑企业发展，让企业充分表达看法。制定《成都市民营经济主体权益保护办法》，全面系统地保护民营企业的权益。完善、落实省政府拟出台的《四川省民营企业权益保护办法》中的“行政机关制定涉及民营企业重大权益的规范性文件时，应当通过媒体向社会公开，广泛征求意见，召开听证会、论证会等形式听取企业代表、有关协会、商会和公众的意见、建议，合理的意见和建议应当采纳。”在制定地方法规、规章及规范性文件过程中，有涉及民营企业重大权益时，及时征求民营企业及其协会的意见，组织研讨会，归纳整理后，提供相关建设性意见上报立法机构，并可以召开新闻发布会，针对民营企业权益，发表意见和建议。在具体规则制定中，不一定要求“高大上”，但要求能够接地气；能够真实、具体可实施。所有立法规则中，主要对企业，特别是民营企业采取少取多予的服务性原则。提供其生产、发展、经营的便利条件，减少限制、禁止、剥夺、增加义务的措施。在社会发展的多重目标中，采取对民营企业义务负担最小的方式进行立法。

2、制定规则尽量减少对企业的负面影响。行政机关制定操作措施时，采取对民营企业发展影响最小的方式进行执法。在自主性立法过程中，全面考虑对民营企业可能的影响，有针对性性的采取措施，支持民营企业发展、壮大。例如：针对《成都市非机动车管理办法》，就应该考虑非机动车限速等措施对快递行业的影响。如果在非机动车限速，整车质量限重等情况下，快递行业是否可以寻找替代性措施，如果无法找到替代性办法，则电动自行车的限速、限重是快递行业企业的生死线，则是否给与专门的立法例外考虑都值得专门考量、研究。非机动车限速，可以在成都市市区二环内外区别对待。装修行业企业的民工，大都居住在郊区，电动自行车是其谋生的工具，每天靠骑行电动自行车上班、下班，路途比较远，如果限速过低，则工作严重不方便，影响装修行业企业的发展。立法时应该考虑装修行业企业的生存需求与非机动车管理（限速）之间的利益平衡。整治非机动车与促进装修行业企业发展不矛盾，减少电动自行车规范与以民工或以民工为主体的民营企业的不当影响。再如，《四川省灰霾污染防治办法》规定的灰霾防治的主体，民营企业居多，规定的灰霾防治办法时应该专门专场邀请餐饮、洗车企业等表达相关意见或建议，与企业一并就灰霾防治办法寻找解决途径。

3、优惠政策充分考虑对中小企业的反向影响。市内相对统一招商引资政策，规范优惠政策，制止不当政府行为，营造公正、良性的企业发展环境，规范资金、企业流动秩序。招商引资政策公开透明化，祛除不合理承诺，促进政务公开，减少内部交易行为，促进企业见公平竞争。招商引资中，给与外来资金的优惠政策，同等条件下，本地企业可以申请同等享受。

4、营造公平竞争的法治环境。成都市民营企业认为民营企业健康发展的法治环境应当内资、外资平等，本地、外地平等，公开竞争，禁止不当竞争。而基础环境是需要政府牵头营造的，其应当反对限制竞争法与体现市场经济主体自由竞争的规范并存共同促进市场主体平等竞争，加大反垄断、反不正当竞争执法。对不正当竞争行为明确界定，更快地搜集信息，制定规范，采取行动，制止不当竞争。对不正当竞争行为的规定应采取概括式和列举式相结合的办法，赋予执法者对立法时未曾预见的各种现象加以约束自由裁量权，从社会公共利益的角度出发，加大对不正当竞争的惩治力度。弱势群体只是相对而言，应当结合实际情况立法执法，例如，新《消法》规则落地实施也要充分保护民营企业的发展需要。消费者和销售者的权益得到合理调整。根据餐饮业发展的需要和经济发展实际状况，对“包间费”和“最低消费”两者的概念做出明确的区分和界定。禁止不当竞争，支持正当收费。

5、制定的相关规则要更加可行。规则不要看上去漂亮，华而不实。比如在社保、融资、企业用工中的人员辞退规范等领域，制定更加详细的规则。立法条文更加贴切实际，提高准确性与可操作性。各级政府、各职能部门适时召开民营企业服务座谈会。聆听民营企业发展中的心声，了解服务需求，宣传、解释行政执法和政府政策规则，达致共识，使规则的制定和实施更契合现实之需。

6、提高民营经济市场主体地位。政府权力约束越到位，民营经济主体的权益越得到保护。市场比政府官员更聪明、更有智慧，更能够充分利用市场发展经济。中国改革开放三十年，最大的成就就是国退民进。政府应当继续不断让渡手中的权力，不断减少干预和放宽管制，以诸如市场主体设立规范中的资本实缴制到认缴制的改变，增加企业自主选项；行政审批权的限制与规范，行政权力清理、约束等法治进程加快，减少民营企业受到不当干预的可能性。合理设定干预和管制行为，调整干预与管制方式，不断提升市场主体自主能力和扩大其活动空间。

（二）公正执法

行政执法对企业影响很大，执法公正是民心所向、法治所需，发展所备。

1、加强民营企业资产保护力度。公权力对企业（包括个人）所有合法财产严格保护，促进其自由和独立地发展。宣传、普及知识产权知识，支持民营企业研发知识产权，构建知识产权保护机制促进企业发展。行政收费和公用事业收费不但要列举说法律名称，而且具要体列举法律条文；在门户网站上对收费行为，公开具体法律依据，对重点企业的收费中，有条件的可以附上法律法规复印件，提供更加详细的依据，保障企业的知情权、财产权。

2、行政许可简政放权进一步实施。从企业的出生、成长过程到“死亡”的全生命过程梳理民营企业涉及的行政许可制度，减少许可事项，简化许可内容，缩短许可期限，构建行政许可定期评估制度。行政审批并联审批范围进一步扩大，扩大代办审批行为实施范围，缩短审批时限。例如：建设项目环评中，应该将商业区和居住区的标准分开制定，分开收费，不同情况不同对待，才是公平公正；关于垃圾发电是否能够上网的问题，政府要提供上网企业的安排；政府出让土地，先自行做评估报告，符合条件和土地规划要求的再出让。

3、行政检查与行政处罚公正增加可接受性。行政检查应当注重普及性，执法对象非选择性，随机性，可见性，相对普遍，几乎不留死角；规范行政检查权，对随意检查、任意检查给与限制，提出不能或者减少选择性执法。让行政执法更公开公正，且是看得见的公开公正。提高行政处罚的可接受性，处罚幅度可比较性，使裁量权行使接受规制；着重建设行政执法的示范性，每一宗执法案例都可查阅，非涉密行政执法，行政处罚的公开性，可比性，对其它社会主体的警示性。行政检查与行政处罚中，应该考虑到民营企业从业人员的文化水平，先进行教育学习提高其思想觉悟与道德自律，再进行监督处罚。处罚应该作为管理的手段，而不是目的。

4、打击、预防各类犯罪，维护社会稳定，促进经济发展。司法机关对破坏民营经济、公平竞争环境、侵害民营企业权益的行为坚决、严格、及时执法。打击和预防各类刑事犯罪，尤其涉嫌破坏社会主义市场经济秩序罪。打击企业内部的职务犯罪，如盗窃公司、企业生产资料，生产、销售伪劣商品，职务侵占，金融诈骗以及商业贿赂等财产和经济犯罪，确保经济朝着健康、有序的方向稳步发展。

（三）专项订法

针对金融、拿地、诚信服务体系构建等问题专门进行研究，专项政策调整。政府服务水平提高，信息传递畅通、到位，加大民营企业权益保护。

1、改进民营企业融资环境。要求各个驻蓉金融机构适当提高国有商业银行对民营经济贷款的比重。政府致力于降低民营企业融资成本，提高融资效率，缩短融资期限，且不直接给与民营企业融资。制定《成都市融资规范管理办法》，规范融资方式、内容、程序、收费等。禁止民营企业融资过程中的不当收费。融资利息国外是1%；而台湾的是1%，不超过2%。降低民间融资利息，利息不超过银行贷款利率4倍，且限制相关手续费、担保费等标准。要求所有贷款融资机构公开融资收费标准和项目，所有规则上网上墙，亮化规则外不得再收取任何费用。针对过桥费，专门出台政策，与银行等融资贷款机构专项对接，要求银行在符合贷款条件的情况下，直接给与民营企业贷款，或者，政府设置专项资金作为民营企业融资过桥费，即短期拆解资金，利息可以按照银行同期贷款利息收取。消解企业行为中对融资中的不当收费。建立地方担保和政府再担保的双重融资再担保模式。政府建立“中小企业信用保险库”，形成完善的地方企业及法定代表人信用资讯体系，入库企业每一年向保险库缴纳0.5%的保证费，形成保险基金，入库企业及其法定代表人，信用合格融资就会相对容易。建立民营企业信用评级标准规范，统一信贷评估标准。形成产业集群的企业之间，可以形成共同信贷担保体，统一授信，减低融资成本。

2、与企业共建诚信服务信用体系。政府和企业都需要诚信服务信息体系，在此问题上二者应当相互配合，共同建设，而非各自作业或者完全由一方主导。例如，针对电子商务虚拟经营特征以及对交易者信誉及银行等中介信用的要求，制定一系列商业信用规则和现代银行及中介规定，使用网络建立起企业微观信用体系和银行中介信用体系，建立保护企业合法权益的网络，打击违法不诚信经营企业。

3、简化税费且公正收取。建议行政部门减少收费自主性，增加人民政府或人大相关规范，并加强收费项目的评估、检查和监督。部门执法能做到执法有据，执法有理，加强自身执法培训和自身监管，更好地进行社会管理。行业协会应不断加强自己的发言权；产权保护、融资难方面，建议开展专业的行业讲座，以增进对本行业法律专业知识的认识和了解。

4、扶持民营企业健康发展。例如，财政扶持民营企业，改革扶持方式，增加扶持款项实施的透明度。民营企业是市场经济的新鲜血液，如果没有了它们，那恐怕就不再是所谓的市场经济；一是鼓励、支持民营企业发展的政策的公平制定、公平实施、具有效益（绩效高）。特别考虑优惠政策本身的公平、公正性，优惠政策本身要统一，不是部门利益、少数人利益、公私利益不当结合；各个优惠政策要公平、协调、具有一致性；所有政府部门出台的优惠政策要有一贯性，针对优惠、支持政策本身的信息，建设相应的网站，采取办法最广泛地宣传、告知优惠政策。强调优惠政策实施的公正性，采取最大限度的方法，公平、公正地遴选优惠政策的实施企业。财政补贴较少，财政补贴不均，财政补贴公正性、公开性、资金有效性受质疑等诸多问题也被多个企业反映。细化增加政府采购活动中，对民营企业，特别是中小微民营企业的支持力度。不断扩大中小微企业在政府采购中份额中的比例。

5、加强土地供给改革、劳资矛盾调和等工作。土地交易中，企业一旦签订土地转让合同就应该给地。政府出让干净的土地，政府出卖土地之前把交接手续办好才能促进彼此之间的良性发展。劳资关系调整中，出于人文关怀，适当的给被辞退的员工一定的补偿，是合情合理的，但对不当诉求理当驳回。社会应当是共同繁荣，过分偏顾员工是对弱者的表面救助，不仅不能从根本上帮助弱者，还会给企业增加不必要的负担和压力。成都市已经建立劳资三方协调处理机制，对此劳资纠纷问题应该专门研究，完善规范，加强宣传，使规范家喻户晓。

（四）全面普法

法治社会的法律规范完备的社会，社会复杂，法律规范越发丰富，民营企业等社会主体认知、了解、运用困难，加大普法，让各个主体自觉守法、用法，促进法治环境建设事半功倍。

1、加强民营经济、民营企业保护理念阐释和宣传。公平对待各类经济主体，加强平等理论研究。财富是社会的，是人类共同的资源。平等保护各类经济主体的财富和培育其创造能力。既加强民营企业法律知识的了解，也加强政府对民营企业权益保护基本理论的研究、宣传和普及。

2、构造民营企业优化的内外法治环境。从民营企业内部用功，教育培养守法懂法自觉用法的企业公民。使民营企业做一个与企业公民的身份相配、符合现代法治国家环境要求之需的守法模范。惩防并举，预防为主，帮助民营企业整章建制、消除隐患，真正做到未雨绸缪。提供各类法律信息、知识进企业，给与必要的法律指导和法律风险提示，因行政处罚而死、垮的企业案例的普及宣传，有关专项法律规范实施的宣传。借“十八届四中全会依法治国”精神宣传的东风，组建专门的法律服务宣讲团队，针对企业用工、合同、融资风险、行政审批等事项专门辅导、宣讲。

3、支持民营企业自主学法。民营企业亟需提高自身自我保护意识，例如与专业的律师团队合作，有效地降低经营风险，保护自身合法权益。国家法制宣传部门应不断加大关于民营企业权益保护方面的法制宣传教育，对民营企业及企业高级管理人员提供高质量培训服务，提高企业家自身的法治意识。相关行业给与企业培训，让企业知道哪些不能做，为什么，哪些可以做。如行贿，必须让企业及其人员认识到行贿构成犯罪及犯罪的后果，同时认识到使用行贿这种触犯刑法的手段来竞争有违公平，作为企业应当树立正面形象，与其他经济主体公平竞争。特别是加强公司法、商标法、行政检查、行政处罚等规范约束行政行为的法律规范等方面内容的培训学习。

（五）对外“借”法

我国作为后发国家，应当根据自身法治建设需要向市场经济发达国家借鉴和移植成功的法律；或“借”其法律规范，促进民营企业直接“走”向世界。

1、启动法律服务于民营企业全球经营研究议程。政府法律部门、法律院校、法治研究机构和法律中介机构等大力研究国外法律，援助企业界的国际化经营，服务于其境外经济法制需要。宣传介绍大型国际集团成功战略，作为民营企业攻玉之石。例如美国、日本的公司打入他国市场充分利用他国法律，提供自身竞争能力就是典型。美国宝洁公司在进人中国市场短短十多年中，已依据中国法律，在我国注册了海飞丝、玉兰油等17个中国品牌商标。他们还成立了中国法律研究中心，确保运用中国法律保护企业经营活动。美国SANTNK（山特）公司的UPS不间断电源产品，在中国市场享有较高的信誉度。当境外一家公司在中国抢先注册山特SANTNK商标时，美国公司立即依据中国法律法规条款，向我国国家工商局提出讼诉，申请裁定山顿公司停止侵权，从而保护了商标在中国的合法权益。

2、宣传民营企业增强竞争力的典型做法与案例，传输经济发达社会经济体的先进信息和知识。例如，日本法律界研究美国法律，发现美国有关法律规定：一件产品中的零部件价值在50%以上为美国制造，该产品便可视为“美国货”而享受美国内产品同等待遇。日本企业专门应对：将有20个零部件产品中的19件在本土制造或到劳动力价格更低的其他地区制造，而最昂贵的那一件则到美国购买，致使零部件的价值中美国造的部分过半，组装的成品返销美国，减少在美国的关税，钻了美国法律的空子，发展、壮大了日本“制造”。此后，日本企业国际经营路子越走越宽，效益越明显。先发市场经济国家的先进、典型案例是我国企业学习的范本。民营企业在社会上的地位与贡献比。本身声誉的多方面的，甚至有不少负面信息，这有历史的原因。发展经济，保护民营，应该成为社会共识。在全社会都要形成保护民营企业（包括民营企业家）的风气，宣传民营企业的贡献，形成民营企业独立自主谋求发展，是“从枪林弹雨中闯出了新天地的将军”，他们用自己的智慧和服务社会的热情创业干事，积累财富，值得敬仰和尊敬。

3、突破阻力“制”法，宣传保护民营企业发展。专门的立法保护的或者立法规制接受信息反馈渠道较窄，或者反馈的信息很难得到正视等。参与立法、规章、政策调研会议的次数少、频率低，民营企业相关情况调研会中，民营企业反映问题得到重视的程度低，即使个别专门的民营企业组织或者机构“有心”制定力度强的保护规则，但在多次的既定的立法“协商”中被拿掉，失去了棱角和锋芒，保护力度大为减弱。这需要立法者的勇气、决心和良心，突破固有思维的藩篱，创造性、颠覆性工作，制定基本规则，要求在制定涉及民营企业权益的相关政策和规则时，必须通过规范渠道吸纳民营企业的意见和建议，并尽可能对其提出的相关信息给与反馈和回复，形成正规的信息沟通、交流的渠道，促进政府、民营企业、社会等对民营企业规范和保护的良性互动发展。

（六）便捷司法

公正不但要实现，而且要在可预期期限内尽快实现。司法成本高、渠道不畅、维权信心不足等都是障碍。司法需要突破既有条款限制，给企业提供低价、高效、便捷的维权渠道和模式。

1、司法是正义的载体。司法是民营经济主体权益保障的最后一道防线，也是保障最为得力，寄于期望最高的权利保障方式。企业间的纠纷，经济冲突，如果自身力量无法调解，司法就是最后的关口，它总得给出答案。司法追求正义，但正义不但要实现，而且要以有效率的方式实现。因此，保障司法公正与提高司法效率并重。

2、支持民营企业司法方式维权。行政复议、行政诉讼都是司法化方式解决纠纷的主要途径（行政复议是一种准司法方式解决纠纷的制度）。行政复议的方式解决纠纷，民营企业使用还不多，了解比较少，也担心其行政渠道方式解决纠纷，可能受到其自身本位的约束等而对企业权益保护可能不力。对此，要加强行政复议的宣传和对民营企业维权效果的公开公示。对典型的复议方式保护民营企业权益的案件及时宣传，督促政府履行义务，保护民营企业合法权利。司法解决纠纷中，对于政府拖欠民营企业欠款的诉讼案件，司法要大力支持企业维权；敢于判决政府等行政主体败诉。对企业起诉行政机关违法侵权而诉讼索赔案件，法院要依法判决，坚持正义，督促政府改进工作，依法行政。对政府等行政主体违法给企业造成损失的，依法要求行政主体承担赔偿责任。

3、司法服务于法治与经济发展。借助司法改革的东风，支持法院改革民企纠纷审理、裁决、执行规则，促进司法诉讼期限缩短，费用降低，适法公开公正。在给民营企业排忧解难时，同时考虑效益，减少不当程序，提高司法判决执行力，依法保障民营企业的合法权益。